Ustawodawca zakłada, iż gospodarka finansowa samorządu terytorialnego oparta jest na środkach publicznych. Towarzyszy jej więc kontrola, w tym kontrola finansowa wykorzystania tych środków przez organy administracyjne, pracowników jednostek samorządu terytorialnego, jak i osoby odpowiedzialne za gospodarkę środkami publicznymi.[1] Kontrola wewnętrzna została tymczasowo ograniczona przez ustawę jedynie do kontroli finansowej, ale z dotychczasowych zapowiedzi wynika, że w przyszłości obejmie ona wszystkie pozostałe aspekty działalności jednostek sektora finansów publicznych. Dlatego też przez kontrolę wewnętrzną w sektorze finansów publicznych na potrzeby niniejszej pracy należy rozumieć kontrolę finansową w jednostkach sektora finansów publicznych wykonywaną przez pracowników tych jednostek. Jej istotę i zasady organizacji określają przepisy art. 44-45 i 47 ustawy o finansach publicznych.[2] Obowiązkiem wprowadzenia kontroli finansowej zostały objęte wszystkie jednostki sektora finansów publicznych.

Kontrola finansowa jest rodzajem kontroli wyodrębnionym ze względu na jej przedmiot. W ujęciu teoretycznym przedmiotem kontroli finansowej są zjawiska i procesy finansowe. Kontrola finansowa służy badaniu prawidłowości gospodarki finansowej zarówno w sektorze publicznym, jak i niepublicznym. Jeżeli kontrola finansowa wykonywana jest w sferze finansów publicznych, wówczas określa się ją mianem „kontroli finansowej w sektorze publicznym”[3]

Odpowiedzialność za przydatność i skuteczność systemu kontroli finansowej spoczywa na kierowniku jednostki. Kierownik każdej jednostki powinien zapewnić odpowiednie systemy kontroli finansowej, a także mechanizmy ich weryfikowania i usprawniania, tak, aby były one skuteczne. Przepisy ustawy dają kierownikowi jednostki możliwość powierzenia określonych obowiązków w dziedzinie gospodarki finansowej pracownikom swojej jednostki. Ze względów oczywistych jest to praktykowane niemal we wszystkich jednostkach.[4] System kontroli finansowej jest zdecentralizowany, co stwarza możliwość poprawy efektywności gospodarowania środkami publicznymi na poziomie jednostek, w szczególności w zakresie zwiększenia skuteczności realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych.[5]

Możliwość powierzenia obowiązków, w zakresie rachunkowości w jednostce sektora finansów publicznych, jedynie pracownikowi jednostki, jest rozwiązaniem szczególnym w stosunku do zapisów ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości. Zgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości księgi mogą być prowadzone zarówno w siedzibie jednostki, jak i poza jej siedzibą, m.in. w przypadku powierzenia ich prowadzenia podmiotowi uprawnionemu do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych lub prowadzenia ksiąg rachunkowych przy użyciu komputera.

Kontrolę finansową w jednostkach sektora finansów publicznych, sprawują zasadniczo trzy podmioty:

1.          kierownik jednostki odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej.

2.          główny księgowy odpowiedzialny za wstępną i bieżącą kontrolę operacji gospodarczych

3.          audytor wewnętrzny odpowiedzialny za kontrolę następczą.[6]

Na gruncie polskiego prawa finansowego, kontrola finansowa obejmuje:

1.      zapewnienie przestrzegania procedur kontroli – z uwzględnieniem międzynarodowych standardów rewizji finansowej – oraz przeprowadzania wstępnej oceny celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków;

2.      badanie i porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym:

*          pobierania i gromadzenia środków

*          zaciągania zobowiązań finansowych

*          dokonywania wydatków

*          udzielania zamówień publicznych

*          zwrotu środków

3.   prowadzenia gospodarki finansowej w oparciu o rachunek ekonomiczny.

Zgodnie z Leksykonem finansowo-bankowym „kontrola finansowa jest jednym ze środków działania zmierzającym do zgodności między stanem rzeczywistym, a stanem obowiązującym w dziedzinie finansów. (…) Kontrola finansowa obejmuje:

1.      operacje finansowe rozumiane dynamicznie, jako przekazywanie pieniędzy oraz rozumiane statycznie zasoby przechowywanych pieniędzy;

2.      wpływy i wydatki oraz odpowiadające im operacje materialne, a także wyniki tych operacji. (…)

Tak szerokie pojmowanie kontroli finansowej czyni z niej równocześnie kontrolę gospodarczą.”[7]

Nieco odmienną definicję ogłosiła Międzynarodowa Organizacja Naczelnych Organów Kontroli[8]:”Kontrola finansowa to element kontroli wewnętrznej, szczególnie istotny z punktu widzenia ochrony finansów publicznych oraz rzetelnego zarządzania finansowego; jest to narzędzie zarządzania wykorzystywane do uzyskania racjonalnej pewności, że cele zarządzania zostały osiągnięte”[9]

Kontrola finansowa jest rodzajem kontroli wyodrębnionym ze względu na jej przedmiot, którym są zjawiska i procesy finansowe. Kontrola zjawisk i procesów sferze finansów publicznych określana jest terminami „kontroli finansowej w sektorze publicznym” lub „kontroli finansów publicznych”

Przytoczone definicje mają charakter uniwersalny i dotyczą ogółu podmiotów działających na wolnym rynku. W jednostkach sektora finansów publicznych jest ona nieco węższa. Ustawa o finansach publicznych art. 47 stanowi, iż kontrola finansowa w jednostkach sektora finansów publicznych dotyczy procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem, obejmując:

1.      przeprowadzanie wstępnej oceny celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków,

2.      badanie i porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym w zakresie dotyczącym procesów pobierania i gromadzenia środków publicznych, zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków ze środków publicznych, udzielania zamówień publicznych oraz zwrotu środków publicznych,

3.      prowadzenie gospodarki finansowej oraz stosowanie procedur dotyczących procesów wymienionych w punkcie 2.[10]

Kontrolę finansową w jednostkach sektora finansów publicznych, sprawują zasadniczo trzy podmioty:

*          kierownik jednostki – odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej;

*          główny księgowy – odpowiedzialny za wstępną i bieżącą kontrolę operacji gospodarczych

*          audytor wewnętrzny – odpowiedzialny za kontrolę następczą.

[1] B. Kuc „Kontrola, kontroling i audyt w zarządzaniu”, WSZiP, Warszawa 2006, s.242

[2] C. Kosikowski, E. Ruśkowski „Finanse publiczne i prawo finansowe”

[3] C. Kosikowski, E. Ruśkowski, „Finanse publiczne i prawo finansowe” wyd.3, s.788

[4] Ustawa wyraźnie wskazuje, że przyjęcie odpowiedzialności, o której tu mowa, powinna zostać potwierdzona dokumentem.

[5] A. Kubik, „Funkcjonowanie publicznej wewnętrznej kontroli finansowej w Polsce”, Kontrola Państwowa nr 1/2005, s.72

[6] A.Piaszczyk, „Audyt wewnętrzny”, Warszawa 2004, s.22

[7] Leksykon finansowo-bankowy, PWE Warszawa 1991 s.182-184

[8] INTOSAI- International Organization of Supreme Audit Institutions

[9] www.intosai.org

[10] Art. 47 ust.1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z dnia 20 grudnia 2005 r.)